Ustavni sud Bosne i Hercegovine odbacio je apelaciju Željka Komšića i Šefika Džaferovića kojom su osporili dijelove Ustava FBiH i Izbornog zakona BiH koje je 2. oktobra nametnuo visoki predstavnik Kristijan Šmit (Christian Schmidt). 

Odluka je sada objavljena u Službenom glasniku.

Između ostalog, apelanti su tražili ocjenu ustavnosti osporenih odredbi amandmana i izmjena Izbornog zakon s obzirom na datum njihovog stupanja na snagu.

Većina sudija zaključila je da se navodi podnosilaca, kojima osporavaju vrijeme donošenja i stupanja na snagu osporenih amandmana i Izmjena Izbornog zakona, ne mogu posmatrati van ovlaštenja visokog predstavnika.

Ovlaštenja iz Aneksa 10

- Eventualno odlučivanje o tom pitanju značilo bi da Ustavni sud ima nadležnost za uspostavljanje ograničenja u procjeni vremena za donošenje obavezujućih odluka visokog predstavnika, što je u neposrednoj vezi s pitanjem načina vršenja njegovih ovlaštenja iz Aneksa 10 Općeg okvirnog sporazuma. Stoga, Ustavni sud smatra da bi odlučivanje o vremenu donošenja i stupanja na snagu amandmana i Izmjena Izbornog zakona izlazilo van okvira navedene teorije funkcionalne dualnosti, odnosno nadležnosti Ustavnog suda, zbog čega se Ustavni sud neće baviti tim pitanjem - navodi se u meritumu presude.

Podnosioci zahtjeva su istakli da su osporene odredbe donosene odmah nakon završetka izbora, i da je to, samo po sebi, problem u smislu poštovanja prava na slobodne izbore. U osnovi oni su problematizirali poštovanje načela stabilnosti izbornog sistema, čime su pokrenuli pitanje poštovanja prava na slobodne izbore iz člana 3. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju.

Dodatno, apelanti su smatrali da je na taj način došlo do "utjecaja na izbornu volju birača" jer oni "uopće nisu mogli znati da njihov glas na izborima može imati potpuno drugačiji ishod od onog ishoda koji su glasači očekivali".

Utjecaj na volju birača

Ustavni sud se nije složio, zaključivši da podnosilac zahtjeva neposredne izbore pogrešno poistovjećuje s posrednim izborima.

- Pri tome, podnosilac Komšić zanemaruje da se rezultati izbora za Dom naroda FBiH jedino mogu računati na osnovu rezultata posrednih izbora koji se održavaju u skladu s navedenim ustavnim i zakonskim odredbama i da je isto to važilo i prije donošenja osporenih akata - navodi se.

S tim u vezi sudije navode da se ne može razumno tvrditi da je na osnovu Schmidtovih amandmana i Izmjena Izbornog zakona moglo doći do utjecaja na već izraženu volju birača.

- Ustavni sud smatra da podnosilac Komšić, van apstraktnog nivoa, nije pružio konkretan argument na koji način je donošenje i stupanje na snagu amandmana i Izmjena Izbornog zakona, u kontekstu prikazanog načina izbora delegata u Dom naroda FBiH, bilo ili moglo biti od utjecaja na slobodno izražavanje mišljenja glasača koje je već bilo izraženo - stoji u odluci.

U meritumu se također navodi da nije zadatak Ustavnog suda da pretpostavlja bi li i kakav bi ishod neposrednih izbora bio ili mogao biti da su ranije važile osporene odredbe amandmana i Izmjena Izbornog zakona koje se odnose na naknadne, posredne izbore.

- Stoga, Ustavni sud ne može utvrditi da postoji dovoljno bliska uzročna veza između prava glasača da neposredno biraju zastupnike u kantonalna zakonodavna tijela i promjene u broju delegata Doma naroda Parlamenta FBiH koji se biraju na posrednim izborima. Takvo nešto se ne može ustanoviti isključivo na osnovu tvrdnje da bi "izborna volja bila potpuno drugačija" - navodi se.

Kandidatske liste otvorenog tipa

Također, Ustavni sud smatra da je na Općim izborima, uvidom u kandidatske liste koje su otvorenog tipa, biračima bilo sasvim jasno za koga mogu glasati na neposrednim izborima.

- Međutim, ni prije donošenja osporenih odredbi, a jednako tako i da su osporene odredbe ranije donesene, glasači objektivno nisu mogli znati za etničku pripadnost kandidata koji će biti izabrani na neposrednim izborima, niti su mogli prognozirati 'ishod izbora', čak ni za kantonalne skupštine za koje su direktno glasali - piše u odluci.

Ustavni sud je zaključio da nema ništa što bi upućivalo na to da je stupanje na snagu amandmana i izmjena Izbornog zakona direktno moglo biti od utjecaja na birače, odnosno promijenilo njihovu volju na način da bi se moglo zaključiti da je kompromitiran izborni proces suprotno pravu iz člana 3. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju.

Ipak, Ustavni sud se složio da trenutak stupanja na snagu osporenih odredbi nije bio idealan.

- Promjena određenih odredaba koje se odnose na izborni proces, nakon održavanja neposrednih izbora 2. oktobra 2022. godine, odnosno odmah nakon što su u 19:00 sati tog dana zatvorena birališta, zaista odstupa od uobičajenih načina stupanja na snagu pravnih propisa koji se odnose na provođenje izbora u demokratskim državama. Međutim, u konkretnom slučaju, Ustavni sud smatra da je za slobodno izražavanje volje birača, koji su glasali na neposrednim izborima, nebitno vrijeme kada su donesene osporene odredbe zato što su osporenim odredbama izmijenjena pravila koja se odnose na posredne izbore. Dakle, kako je već prikazano, na posrednim izborima svakako ne učestvuju birači koji su glasali na neposrednim izborima. Zbog toga, Ustavni sud smatra da vrijeme stupanja na snagu osporenih odredaba nije moglo utjecati na volju birača, niti na vjerodostojnost i integritet izbornog procesa, kako to podnosioci zahtjeva nastoje prikaza - navodi se u Odluci.

Apelacija "Ljubić" i Opći izbori 2018. godine

Kao primjer da situacija iz 2022. godine nije bila jedinstvena, Ustavni sud navodi da je poslije održanih Općih izbora 2018. godine, a zbog toga što je Ustavni sud po apelaciji "Ljubić" 2016. godine, određene dijelove Izbornog zakona BiH proglasio neustavnim, Centralna izborna komisija donijela upustvo dva mjeseca nakon izbora o raspodjeli broja delegata po kantonima.

- Tim uputstvom je uslijed prestanka važenja relevantnih odredaba Izbornog zakona naknadno utvrđen preliminarni broj izaslanika koji se biraju iz skupština kantona. Dakle, u trenutku raspisivanja i održavanja Općih izbora 2018. godine broj izaslanika koji se biraju iz pojedinih skupština kantona uopće nije bio poznat - navodi se.

Dalje, Ustavni sud je naveo da su takvu pravnu situaciju u velikoj mjeri proizvele same vlasti koje nisu provele presudu "Ljubić".

Povećanje broja delegata u Domu naroda

Sudije se nisu složile s Komšić da je odredbama "dodatno ojačana uloga Doma naroda" povećanjem broja delegata svakog konstitutivnog naroda, koji se biraju na bazi proporcionalne etničke strukture svakog kantona niti da su domovi naroda "glavna smetnja za ostvarenje demokratske volje građana, koja se ostvaruje većinskim odlučivanjem u predstavničkim domovima zakonodavne vlasti" niti da se osporenim aktima "cementiraju postojeće etničke podjele" i da se daje prednost etničkim strankama koje imaju kontroli paket u Domu naroda.

U meritumu Odluke stoji da sam broj delegata ne mijenja ulogu Doma naroda FBiH u procesu donošenja odluka, niti povećanje broja kandidata samo po sebi favorizira bilo koju grupaciju političkih stranaka.

Razmatrajući zahtjev apelanta da je korištenje dva različita popisa stanovništva prilikom popunjavanja Doma naroda FBiH (2013) i raspodjele ministarstva u Vladi FBiH (1991) neustavno, Ustavni sud je zaključio da je Dom naroda FBiH u mandatu 2018-2022. godine već bio formiran prema razultatima popisa stanovništva iz 2013. godine.

Sudije smatraju da je amandmanom CXXVIII željelo postići "što potpunije predstavljanje svakog od konstitutivnih naroda i Ostalih u tom domu" u skladu s odlukom Ustavnog suda u predmetu broj U-23/14 (Ljubić).

Načelo proporcionalne zastupljenosti

- U pogledu navoda podnosioca zahtjeva da se ne može odvojiti uspostavljanje Doma naroda kao zakonodavnog organa od organa uprave i organa izvršne vlasti i pri tome koristiti različite metode i osnove popunjavanja tih organa, Ustavni sud primjećuje da načelo proporcionalne zastupljenosti iz člana IX/11.a Ustava FBiH, koje vrijedi za zapošljavanje i imenovanje u javnim organima vlasti, uključujući i sudove, te načelo proporcionalnosti koje se odnosi na izbor delegata u Dom naroda FBiH nemaju isti ustavnopravni značaj, niti služe jednakoj svrsi. Naime, proporcionalna zastupljenost u javnim organima vlasti, uključujući i sudove u Federaciji BiH, nema neposrednu funkciju predstavljanja konstitutivnih naroda ili Ostalih, niti im je povjerena neposredna uloga zaštite vitalnih nacionalnih interesa, kao što je to dato klubovima delegata u Domu naroda - navodi se.

Zbog toga Ustavni sud smatra da korištenje dva različita popisa stanovništva za različite grane vlasti ne izlazi van okvira "slobodne procjene države".

- Pri tome, kada su u pitanju navodi podnosioca zahtjeva da "sastav upravnih i izvršnih tijela mora odgovarati sastavu zakonodavnih tijela", Ustavni sud naglašava da nije zadatak Ustavnog suda da odluči bi li bilo opravdano da se i za javne organe vlasti, uključujući i sudove, primjenjuje posljednji popis stanovništva, već je to zadatak javnih vlasti koje u tom pogledu imaju široko polje slobodne procjene - stoji u nastavku.

Također, sudije nisu zaključile da se osporenim amandmanom koji se odnosi na način izračunavanja mandata u Domu naroda FBiH dovodi u pitanje provođenje Aneksa 7 Dejtonskog sporazuma.

Diskriminacija u izboru predsjednika i potpredsjednika FBiH

Apelant je također smatrao da su odredbe amandmana CXX i CXXI i član 1. Izmjena Izbornog zakona – Poglavlje 9A, u odnosu na čl. 9.13, 9.14, 9.15, 9.17, 9.18 i 9.19, koje se odnose na postupak predlaganja i imenovanja predsjednika i potpredsjednika FBiH neustavne. Komšić je smatrao da navedenim odredbama nije otklonjena diskriminacija u izboru predsjednika i potpredsjednika FBiH, što je Ustavni sud već proglasio neustavnim u Odluci broj U-14/12 (presuda Komšić). Ipak Ustavni sud se nije složio.

- U tom kontekstu, Ustavni sud podsjeća da je nakon donošenja odluke u predmetu broj U-14/12 u svojim naknadnim odlukama više puta ponovio stav da provođenje presuda u predmetima Sejdić i Finci, Zornić, te Pilav i u drugim sličnim predmetima prvo podrazumijeva izmjenu odredaba Ustava Bosne i Hercegovine za koje je utvrđeno da su diskriminirajuće i moraju se promijeniti", stoji u meritumu.

Ustavni sud dodaje da to znači da je provođenje navedenih presuda i izmjena ustava BiH i dalje neophodno i za provođenje odluke u predmetu "Komšić" (U-14/12).

- Prema tome, kod nesporne činjenice da se osporene odredbe ne odnose na provođenje navedenih presuda Evropskog suda, niti odluke ovog suda u predmetu broj U-14/12, Ustavni sud smatra da i dalje ostaje obaveza javnih vlasti na njihovo provođenje. Pri tome je bitno naglasiti da u Odluci broj U-14/12 Ustavni sud nije doveo u pitanje ustavnost odredaba kojima se propisuje način izbora predsjednika i potpredsjednika Federacije BiH iz klubova delegata konstitutivnih naroda, već je naveo da se (i) pripadnicima grupe Ostalih mora osigurati mogućnost predlaganja i izbora kandidata za navedene funkcije, kao što je to osigurano konstitutivnim narodima - zaključak je Ustavnog suda.

Dodaje se da Ustavni sud smatra da ništa ne ukazuje da se tim odredbama dodatno produbljuje diskriminacija koja je već utvrđena u odnosu na mogućnost kandidovanja Ostalih za predsjednika i potpredsjednike FBiH.

- Prema tome, polazeći od činjenice da je neustavnost ranije važećih odredaba utvrđena iz razloga koji se ne odnose na postupak izbora predsjednika i potpredsjednika Federacije BiH, Ustavni sud ne može zaključiti da su osporene pravne odredbe, kojima je, u suštini, samo promijenjen broj delegata koji moraju podržati kandidate za predsjednika i potpredsjednike Federacije BiH, same po sebi neustavne - zaključak je Ustavnog suda.